Резолюция Налогового клуба "Злоупотребление правом со стороны налоговых органов в ходе налоговых проверок".

Москва, 9 декабря 2004 года

9 декабря 2004 года в Москве состоялось очередное заседание Налогового клуба, призванного служить объединению усилий по формированию цивилизованного налогового законодательства и справедливой практики его применения, поддержке научно обоснованных предложений и общественных инициатив в налоговой сфере, созданию условий для профессионального общения широкого круга специалистов в области налогообложения.

Тема заседания – «Злоупотребление правом со стороны налоговых органов в ходе налоговых проверок». В заседании участвовали судьи, представители государственных органов, предприятий, юридических и консультационных фирм, научных и общественных организаций.

К обсуждению были предложены следующие вопросы:

1. Какими причинами вызваны случаи злоупотребления правом со стороны налоговых органов в ходе налоговых проверок?
2. Какие формы злоупотребления правом со стороны налоговых органов в ходе налоговых проверок наиболее распространены (характерны, потенциально опасны)?
3. К каким последствиям для организаций и индивидуальных предпринимателей могут привести подобные злоупотребления?
4. Каким образом может быть разрешена проблема злоупотребления правом налоговыми органами в ходе налоговых проверок?
5. Каковы формы судебной защиты и способы доказывания в случаях злоупотребления правом со стороны налоговых органов в ходе налоговых проверок?
6. Требуется ли принятие законодательных мер; какого рода поправки могут быть внесены в НК РФ?

Поводом к обсуждению явилось принятие Конституционным Судом РФ Постановления от 16.07.04 г. № 14-П, согласно которому в установленный частью второй статьи 89 НК РФ двухмесячный (в исключительных случаях – трехмесячный) срок включаются только те периоды, которые напрямую связаны с нахождением проверяющих на территории налогоплательщика. В комментарии судьи Конституционного Суда Г.А. Гаджиева к указанному Постановлению отмечается необходимость проверять, «а не допускается ли налоговым органом так называемая "полицейская шикана", то есть злоупотребление властными полномочиями». Особое мнение судьи Конституционного Суда А.Л. Кононова к этому Постановлению свидетельствует о том, что ряд проблем в области соблюдения прав человека при осуществлении государственного налогового контроля остается неразрешенным.

На заседании были выделены наиболее типичные формы злоупотребления правом со стороны налоговых органов:

• ­ необоснованное затягивание сроков проверок,
• ­ истребование неоправданно большого количества документов,
• ­ изъятие и удержание оригиналов документов длительное время (в отдельных случаях),
• ­ проведение выездных проверок под видом камеральных проверок,
• ­ проведение повторных проверок под видом проверок вышестоящими органами в рамках контроля нижестоящих налоговых органов,
• ­ установление нереальных сроков исполнения в требованиях об уплате недоимок и пени по результатам проверки,
• ­ многократное выставление инкассовых поручений на разные счета организации.

Участники заседания обменялись опытом борьбы со злоупотреблениями налоговых органов. Так, в части требований предоставления документов при проведении камеральной проверки есть возможность пригласить представителей налоговых органов для ознакомления на предприятие, Налоговый кодекс РФ не содержит требования к налогоплательщику обязательно доставлять документы в налоговый орган (возможна выдача документов на территории предприятия) и готовить копии документов на собственной оргтехнике. Если технические характеристики копировально-множительной техники у предприятия не позволяют в установленные сроки подготовить необходимые копии документов, налогоплательщик не может нести за это ответственности. Урегулировать проблему нереальных сроков для подготовки запрашиваемых документов можно путем направления в налоговый орган обоснованного ответа о принципиальной невозможности подготовить требуемые документы.

Руководитель юридического департамента аудиторской фирмы «РемидаАудит» О.Ю. Сомин выделил ряд объективных факторов, вызывающих злоупотребления правами налоговыми органами. Одна из существенных причин – отсутствие развитых методик налогового контроля. С другой стороны, НК РФ явно не справляется с функцией регламентации налогового контроля, закрепленные в НК РФ формы и методы налогового контроля не позволяются обеспечить эффективный налоговый контроль. Применяемые в настоящее время формы (выездные и камеральные проверки) в их нынешнем виде не эффективны, необходимы концептуальные изменения в Главу 14 НК РФ. Для разрешения проблемы злоупотреблений при проведении налоговых проверок О.Ю. Сомин предложил:

1) изменить отношение к проверкам, ориентировать налоговые органы в первую очередь на проверку достоверности налоговой отчетности с использованием методов и приемов аудита,
2) уточнить и формализовать в НК РФ проводимые в рамках проверок процедуры,
3) в отношении крупных налогоплательщиков наряду с выездными проверками разрабатывать и внедрять иные, более совершенные (эффективные и ресурсосберегающие) формы налогового контроля, в частности, совершенствовать информационный обмен предприятий с налоговыми органами.

На заседании Налогового клуба активно обсуждался вопрос о целях налоговых проверок и оценке эффективности налогового контроля. Определились две различных позиции. По мнению одних экспертов, целью налоговой проверки должна являться оценка достоверности налоговой отчетности в существенных отношениях, и выездные налоговые проверки должны иметь черты аудиторских проверок. Другие эксперты считают, что целью проверок является доначисление налогов, пени и штрафов в бюджет. Данный момент имеет определяющее значение, поскольку от выбора позиции зависят критерии эффективности деятельности и применяемые налоговыми органами методы и приемы. Отмечено, что установление планов налоговых поступлений для налоговых органов и ориентация на карательный характер налоговых проверок являются основным источником злоупотреблений налоговых органов своими правами.

Был рассмотрен вопрос о возможных механизмах ограничения злоупотреблений, борьбы с «полицейской шиканой». Выделены два основных пути: посредством судебной системы (в частности, через механизм признания ненадлежащими доказательств, полученных незаконным путем) и посредством совершенствования норм законодательства о налогах и сборах.

Партнер юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» Д.М. Щекин отметил тенденции утраты налоговой системой России правовой определенности, что вызывает опасное искажение целей и функций системы налогового контроля. Налоговый контроль призван контролировать соблюдение закона, однако нормы закона становятся все более неопределенными из-за вводимых Конституционным Судом РФ оценочных понятий («добросовестность», «реальные затраты» и т.п.). В результате налоговые органы вместо выявления правонарушений и привлечения виновных начинают перекладывать ответственность на добросовестных налогоплательщиков. Решение проблемы Д.М. Щекин видит в совершенствовании законодательства, в ориентации на ограничительное и формальное применение законодательства, недопустимость оценочных критериев.

Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев отметил, что проблема произвола налоговых органов в значительной части связана с тем, что в России до сих пор не создана система административных судов. Процесс административного судопроизводства в значительной степени отличается от арбитражного и тем более от гражданского процесса. Вместе с тем, по мнению Г.А. Гаджиева, со злоупотреблениями налоговых органов можно бороться посредством судебной системы уже в настоящее время.

Советник Председателя Счетной палаты РФ Э.М. Цыганков обратил внимание на то, что в России до сих пор нет модели административного устройства исполнительной власти. В ФНС РФ отсутствует специализированная структура по рассмотрению жалоб на действия должностных лиц.

Руководитель Экспертного совета по налогообложению Комитета по бюджету и налогам Госдумы РФ М.Ю. Орлов отметил сложность формулировки норм законодательства по таким вопросам, как:

­ ограничение количества требуемых документов,
­ допустимый состав документов (какие документы не должны предоставляться).
Экспертами сформулированы отдельные предложения по изменениям порядка налогового контроля в целях защиты налогоплательщика, в том числе:
­ установить обязательность заблаговременного уведомления налогоплательщиков о проведении выездной проверки,
­ выездная налоговая должна быть проведена в заранее определенный календарный период,
­ должны быть установлены строгие основания для проведения повторных выездных проверок

Была отмечена проблема повторных налоговых проверок. По мнению управляющего партнера компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» С.Г. Пепеляева, повторные проверки вышестоящих органов не должны отменять и (или) изменять решения нижестоящих органов, принятых в рамках их компетенции. Повторная проверка – это проверка деятельности нижестоящего налогового органа, а не налогоплательщика. По результатам повторной проверки не должны начисляться штрафы. К сожалению, правоприменительная практика пошла по другому пути, и это значительная проблема.

С.Г. Пепеляев отметил несовершенство действующего НК РФ в области регулирования налогового администрирования (практически в период налоговой реформы изменения в часть первую НК не вносились). Разрабатываемые в настоящее время Минфином РФ формальные стандарты деятельности налоговых органов, по мнению С.Г. Пепеляева, не решат проблем, если не будут задействованы экономические рычаги, такие, как возмещение вреда, в том числе расходы на судебных представителей. С.Г. Пепеляев рассмотрел вопрос об ответственности налоговых органов за причинение вреда незаконными действиями. По его мнению, ст. 35 НК РФ на практике не работает должным образом. Поэтому в настоящее время представители налоговых органов действуют или бездействуют безнаказанно. Какие пути существуют для того, чтобы заставить соблюдать закон:

­ взимание госпошлины с налоговых органов по налоговым судебным делам,
­ взимание убытков в полном размере судебных расходов и издержек,
­ установление штрафов для должностных лиц налоговых органов.

По словам координатора Налогового клуба Вадима Зарипова, прошедшее в Клубе обсуждение позволило не только обратить внимание Правительства и общественности на проблемы, существующие в сфере налогового администрирования, но и наметить пути их решения.