ЕСН и пенсионная модель (размышления по поводу интервью статс-секретаря Минздравсоцразвития России Юрия Воронина)

ЕСН и пенсионная модель[1]
(размышления по поводу интервью статс-секретаря Минздравсоцразвития России Юрия Воронина)

Справка Редакции журнала "Налоги и финансовое право":

Отмена ЕСН, о которой идет речь в настоящей статье, уже свершившийся факт: в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2009 # 213-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты...." этот налог, просуществовавший в российской налоговой системе почти 9 лет, был отменен. Кроме того, практически одновременно законодатель принял Федеральный закон от 24.07.2009 # 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования", установивший платежи, призванные заменить отменный ЕСН.

Причем в процессе принятия этого пакета законов ни депутаты Госдумы, ни сенаторы Совета Федерации даже не стали обсуждать обоснованность такого радикального шага, как отмена одного из ведущих федеральных налогов и замена его на некие иные обязательные платежи. Не заинтересовали народных избранников и вопросы обоснованности почти полуторакратного увеличения с 2011 года фискальной нагрузки на фонды оплаты труда отечественных налогоплательщиков, отмены налоговых льгот и т.д. и т.п. И это при том, что сама идея замены ЕСН пенсионными взносами не имела широкого обсуждения в среде ученых и специалистов. Закон был принят тихо, кулуарно и "без шума" практически за 4 месяца.[2] Не стало препятствием для принятия закона и "разгромное" заключение бюджетного комитета Госдумы, в которым повышение фискального бремени было названо непосильным, а многие нормы пакета - противоречащими Конституции РФ. Кроме того, на этапе подготовки законопроекта его не поддержали два основных экономических министерства - Минфин и Минэкономики, которые посчитали, что проведение реформы в период кризиса неуместно.[3] Тем не менее, законы были приняты и с 1 января 2010 года вступают в силу. Чем же руководствовались авторы идеи? Зачем понадобилось в разгар кризиса кардинально менять систему формирования внебюджетных фондов? Насколько обоснованны доводы инициаторов новой системы?

Несмотря на то, что практически повлиять на что-то уже невозможно Редакция Журнала "Налоги и финансовое право" решила высказать свою позицию по этому поводу.

В журнале "Экономика и жизнь" # 19 (май 2009) было опубликовано интервью статс-секретаря Минздравсоцразвития России Юрия Воронина по поводу недавно проведенной (причем без какого-либо общественного или экспертного обсуждения) "реформы пенсионного обеспечения". Суть всей реформы фактически сводится к трем важнейшим положениям:

1) отмена главы 24 НК РФ - "Единый социальный налог";

2) увеличение размера страховых взносов во внебюджетные фоны с 26%, до 34% (с 2011 г.), плюс отмена огромного количества ранее применявшихся налоговых льгот;

3) передача функций контроля за взиманием платежей во внебюджетные фонды от налоговых органов самим органам внебюджетных фондов.

В статье Юрий Воронин попытался обосновать необходимость реформы и высказал ряд аргументов по этому поводу. Однако эти аргументы показались нам более чем неубедительными.

Учитывая современную риторику высших должностных лиц страны о всемерной поддержке бизнеса, может сложиться впечатление, что представитель Минздравсоцразвития обозначит те направления своей работы, которые действительно призваны облегчить работу по исчислению и взиманию платежей во внебюджетные фонды. Однако с первых же слов интервью такие предположения рушатся как карточный домик.

В подтверждение своего тезиса считаем необходимым пройтись по отдельным высказываниям Ю.Воронина, озвученным в интервью.

"Сейчас Пенсионный фонд постоянно проверяет правильность переданных ему предприятиями данных о застрахованных лицах. Затем эти сведения он соотносит с информацией налоговой службы по уплаченным суммам ЕСН. И только если они совпадают, фонд осуществляет разноску этих средств по счетам граждан. В итоге деньги зачисляются на счета будущих пенсионеров спустя полтора года после уплаты страховых взносов".

Иными словами, "чиновники работают плохо, элементарные вопросы не решаются по полтора года, поэтому мы решили сделать реформу". Таким образом, чиновники решили начинать не с себя, а с законодательства (что, наверное, позволит им еще какое-то время с себя не начинать).

Но позвольте, что же поменяется? Ведь совершенно непонятно, что же может кардинально измениться в результате перехода с ЕСН на уплату страховых взносов? Для функционирования новой пенсионной системы также потребуется привлечение огромного числа работников в Пенсионный фонд, часть из которых будет просто неподготовлена к выполнению возложенных на них функций администрирования вновь испеченных взносов. Не факт, что отмена ЕСН с введением страховых взносов приведет именно к ускорению процедуры перечисления средств на счета будущих пенсионеров. Вполне вероятно, что неотработанная система администрирования приведет к увеличению и без того продолжительного срока перечисления указанных средств адресатам.

Кроме того, мы считаем, что полуторагодовалый срок, о котором идет речь в интервью, обусловлен совсем не ведомственной принадлежностью (ФНС или Пенсионный фонд), а неотработанным механизмом взаимодействия между государственными органами.

"...у работодателей возникают серьезные проблемы в случае переплаты страховых взносов. Вернуть деньги в реальной хозяйственной жизни невозможно, потому что непонятно, кто должен возвращать работодателю переплаченные суммы - налоговая инспекция или Пенсионный фонд"

Проблема, о существовании и неразрешимости которой говорит Ю. Воронин, к счастью представителей бизнеса, давно разрешена Высшим арбитражным судом РФ.

Так, еще в Постановлении от 05.09.2006 # 4240/06 Президиум ВАС РФ указал на то, что зачет (возврат) излишне уплаченных пенсионных взносов могут производить налоговые органы. Ну и в чем проблема? Неужели для решения уже решенной проблемы надо "закон еще принять"?

Поэтому довод чиновников "не принимается" - нет такой проблемы, о невозможности решения которой говорит Ю. Воронин. Кто знает, может данная реформа изначально запланирована для апробирования неотработанного механизма взимания и распределения страховых взносов? Ведь если полуторагодовалый срок еще более растянется, то временно нераспределенные средства граждан зависнут не далее, как в государственных ценных бумагах, и будут работать не на самих граждан, как положено, а, скажем мягко, неизвестно на кого.

"В следующем году размер нагрузки на фонд оплаты труда останется прежним - 26%, несмотря на то, что ЕСН трансформируется в страховые взносы. Поменяется только трехступенчатая регрессивная шкала платежей. Мы переходим на плоскую шкалу до уровня 415 тыс. руб. с последующей индексацией, зависящей от увеличения суммы зарплаты"

Не совсем понятно, почему Ю. Воронин делает вывод о неизменности размеров обложения в результате запланированной трансформации ЕСН в страховые взносы. Ведь для определения налоговой нагрузки налоговая ставка не является решающим показателем. Или это простое лукавство? Или федеральный чиновник просто об этом не знает? Ну как же можно говорить о неизменности фискального бремени, если ранее доступ к регрессивной шкале ЕСН начинался с 280 тыс. рублей, а с 1 января 2010 года 26% будут исчисляться с сумм, не превышающих 415 тыс. руб. (ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 24.07.2009 # 212-ФЗ).

Также следует учитывать, что изменения ставки не произойдет только на первом этапе.

"С 2011г. размеры платежей действительно увеличатся. Ставка платежа в Пенсионный фонд составит 26%, в Фонд социального страхования (на страхование по временной нетрудоспособности и беременности) останется на уровне 2,9%, в фонды обязательного медицинского страхования (федеральный и региональный) - 5,1%. Итого мы получаем общую ставку 34% от фонда оплаты труда"

Таким образом, с 2011 г. размеры платежей действительно увеличатся, и в итоге налогоплательщики получат общую ставку 34% от фонда оплаты труда.

Из этого видно, что налоговое бремя не только не останется прежним, но и существенно увеличится. Так и слышаться слова: "Уважаемые налогоплательщики, новой системой отчислений вас начнут давить "не сразу", а начиная с 2011 года". И вот этому "не сразу" мы и должны радоваться и быть благодарными такой заботе со стороны государства. И это в самый разгар финансового кризиса, когда предприятиям и предпринимателям и так непросто и 38 % из них являются убыточными![4]

Кроме того, уже давно идут разговоры про упрощение процедуры уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования.

Однако в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2009 # 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" с 2010 года вместо ЕСН работодатели будут уплачивать страховые взносы за своих работников в государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования.

При этом согласно ч. 8 ст. 15 указанного Федерального закона уплата страховых взносов будет осуществляться отдельными расчетными документами, направляемыми в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования на соответствующие счета Федерального казначейства.

Таким образом, несмотря на внешне кажущуюся кардинальную перестройку системы уплаты данных взносов, сам механизм вопреки утверждениям чиновников отнюдь не упрощается, а, как минимум, остается прежним.

В результате прочтения Федерального закона от 24.07.2009 # 212-ФЗ возникают сомнения в том, что данный закон вообще направлен на разрешение давно назревших проблем налогоплательщиков, связанных с исчислением и уплатой страховых взносов. Складывается впечатление, что в проводимой реформе о каком-либо упрощении сложной и трудоемкой процедуры уплаты страховых взносов речи не идет.

А ведь именно этот момент - тот краеугольный камень, индикатор, по которому можно судить о реальном направлении реформы. Может цель отмены ЕСН не упростить процедуры исчисления и взимания налога, как декларируется в СМИ, а повысить собираемость платежей и усилить налоговое бремя???

"В Княжестве Монако, где, как известно, расположен так называемый рай, страховые взносы все же есть и уплачиваются по тарифу 29,8%"

Действительно, географическая налоговая справка в материалах "Экономики и жизни" представляется довольно поучительной и познавательной. Однако ссылки на государства из так называемого "налогового рая" вряд ли лучшая эмпирическая база для анализа и принятия государственных решений и их обоснования в России, которая никаким образом не может быть отнесена к "раю" (в плане экономическом), тем более к налоговому.

В нашей стране предприятиям в большинстве случаев приходится с большим трудом увеличивать свой финансовый результат. О чрезвычайной "легкости" налогового бремени применительно к России вообще говорить не приходится. Кто знает, может нашу страну стоит сравнивать не с "раем", а с "адом" (конечно, в налоговом плане)?

В подтверждение этому можно привести статистическую информацию. В 2008 году Россия находилась на 116-м месте по уровню налогового комфорта. Наглядно демонстрирует тяжелое налоговое бремя в нашей стране сравнительная таблица "Налоговое бремя в России и других странах мира".

Из приведенных данных видно, что российский бизнес в сравнении с зарубежными государствами находится под постоянным гнетом высокого налогообложения.

Интересно отметить, что еще в 2007 г. член Комитета Совета Федерации по бюджету Т. Попова акцентировала внимание на том, что налоговая нагрузка в РФ составляет 34,8% ВВП, и этот показатель далеко не самый низкий и вполне сопоставим с общемировым. При этом представитель Совета Федерации - и это еще в 2007 г. - четко обозначила проблему ЕСН. По ее мнению, проблема ЕСН в России связана с тем, что высокая налоговая нагрузка на фонд оплаты труда не позволяет РФ эффективно конкурировать с зарубежными странами, в том числе с Индией и Китаем.[5]

Как говорится, "no comment" (без комментариев): Т. Попова как в воду глядела.

По прошествии двух лет государство не только не снизило обозначенную налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, а увеличило ее, приняв злополучный Федеральный закон от 24.07.2009 # 212-ФЗ. В связи с этим будущее российских работодателей, особенно средних и малых, представляется достаточно туманным.

"Особенно важно отметить, что в ближайшей перспективе мы будем проводить валоризацию прошлых пенсионных прав граждан. Валоризация - это переоценка денежной стоимости пенсионных прав, которые были сформированы у граждан в тот период, когда осуществлялся переход от старой пенсионной системы, действовавшей до 2002 г., на новую, основанную на учете пенсионного капитала"

"На пути борьбы с общим злом, дай этому злу страшное название".

Представляется, что для большинства российских граждан термин "валоризация" не рождает ничего, кроме живого интереса, не более того. Кто знает, может, это "страшное" для многих читателей, но влекущее к себе название обозначено именно для того, чтоб привлечь внимание к нему самому, а не к сути операции, которая им поименована.

Позвольте, о какой же переоценке денежной стоимости пенсионных прав за прошлые периоды может идти речь, если государство постоянно меняет механизмы исчисления страховых взносов и иных платежей? Расчет пенсии - это же, в конце концов, не расчет налога на прибыль организаций, он должен быть максимально простым и понятным для всех граждан. Он не должен напоминать нелинейный метод начисления амортизации основных средств с многочисленными амортизационными группами и датами ввода в эксплуатацию.

Кроме того, совершенно непонятным представляется стремление законодателя перекроить систему пополнения внебюджетных фондов посредством простого переписывания положений НК РФ в специальный Федеральный закон от 24.07.2009 # 212-ФЗ. Ведь ни для кого не секрет, что положения НК РФ "перекочевали" во вновь принятый Федеральный закон без существенных дополнений и поправок. Изменения коснулись в основном ставок страховых взносов (которые намерены постепенно расти в пользу государства).

"...пенсионная реформа 2002 г. для подавляющего большинства пенсионеров не привела к ощутимому увеличению пенсий, что вызвало разочарование у людей.

Говорить в качестве оправдания нынешним пенсионерам, что мы сделали систему, которая будет выгодна молодому поколению, вступившему в трудовую деятельность после 2002 г., конечно же, нельзя. Ведь они ждали от пенсионной реформы увеличения своих пенсий, а его не последовало. Именно поэтому сейчас будет проводиться валоризация прошлых пенсионных прав, другими словами, индексация пенсий"

Принимая во внимание вышеизложенное, а также излишнюю торопливость при принятии Федерального закона от 24.07.2009 # 212-ФЗ, трудно скрыть соответствующие опасения. Как бы не получилась так, что после реализации планируемой пенсионной реформы впоследствии так же не пришлось оправдываться перед людьми, которые сейчас обозначены термином "молодежь".

Сложные термины - "валоризация", "конвертация", "индексация" (не будем вспоминать "приватизацию", "ваучеризацию" и многие прочие) - никогда не приносили народу пользы и были связаны только с экономическими потрясениями.

Что по поводу недоверия к реформе со стороны граждан (в том числе и к прошедшей пенсионной реформе 2002 г.), то обозначенное недоверие основано на том, что большинство реформ народу попросту непонятны, поскольку в таком количестве и в таком сложном виде понятными нормальному человеку некоторые реформы быть просто не могут. А когда народ не знает, что за реформу ему снова рекламируют и навязывают, он изначально уверен в том, что ничего хорошего в ее результате не получится. "Потому и подается реформа непонятно", - думает непонимающий народ.

Применительно к запланированной реформе стоит отметить, что действующий механизм формирования страховых фондов, к сожалению, с приближением 2010 года постепенно уходящий в прошлое, функционировал (!) вполне успешно и был (!) уже относительно отработан.

Мы рассчитывали, что столь серьезная реформа не может быть реализована впопыхах, и на страницах настоящей статьи хотели высказать пожелание, что в данном случае государству не стоит ремонтировать работающие часы, а следует заниматься более важными и требующими скорейшего разрешения вопросами.

Но, к сожалению, Федеральный закон от 24.07.2009 # 212-ФЗ был принят более чем неожиданно, и давать какие-либо советы уже поздно.

[1] Материал подготовлен А.В. Брызгалиным совместно с М.В. Симоновым.
[2] Первые упоминания в прессе об идее замены ЕСН пенсионными взносами появились во второй половине апреля 2009 года.
[3] Вислогузов В. Госдума не заметила отмены ЕСН // Налоговую реформу переложили на бизнес // Коммерсантъ. 04.06.2009. # 99 (4154).
[4] Именно такие данные приводит ФНС РФ по итогам работы народного хозяйства за 7 месяцев 2009 года. См., Вислогузов В. Сбор налогов тает на глазах // "Коммерсант". 20 августа 2009 года.
[5] Деловая пресса. # 9(408) от 01.03.2007 г. (адрес источника в Интернете - www.businesspress.ru/newspaper/article_mId_36_aId_410825.html).